Soixantième anniversaire du plan Orsec Histoire du dispositif de protection des populations face aux accidents, sinistres et catastrophes

Qui ne connaît pas Orsec ? La notoriété du vocable se mesure à sa présence dans les dictionnaires et les grilles de mots croisés. Pourtant, combien, parmi vous, savent qu’Orsec est l’acronyme de « organisation de la réponse de sécurité civile » ?

Nombreux sont les Français à savoir plus ou moins confusément que le dispositif Orsec est déclenché pour faire face aux situations d’extrême urgence.

Il est vrai que celui-ci répond à une demande sociale renforcée par la sensibilisation croissante des populations aux risques naturels et technologiques. Aujourd’hui, la survenance des accidents, sinistres et autres catastrophes est devenue d’autant moins tolérable que la complexité de nos sociétés contemporaines engendre une vulnérabilité plus forte des populations. C’est ce qu’illustre par exemple, l’épisode neigeux de décembre 2010 qui a paralysé la région parisienne, à la manière du grain de sable qui grippe la machine. Nul étonnement donc à ce que le XXe siècle se soit emparé du problème, avec l’adoption des premiers textes sur la « défense passive » dès les années 1930, et surtout, après la seconde guerre mondiale, avec la création, par instruction interministérielle du 5 février 1952, du plan Orsec pour « organisation des secours » − si la dénomination du plan a changé, « organisation de la réponse de sécurité civile », l’acronyme n’a pas été modifié.

Pour la première fois en France, un dispositif générique et intersectoriel de gestion de crise était mis en place. Soixante ans plus tard, il est toujours d’actualité.

1952 : La naissance du dispositif Orsec

La signature par onze ministres de l’instruction du 5 février 1952 relative à « l’organisation des secours dans le cadre départemental au cas de sinistre important » illustre l’intérêt des pouvoirs publics pour ce nouveau dispositif ainsi que sa dimension interministérielle.

La sécurité des personnes et des biens étant un objectif de valeur constitutionnelle, il incombait naturellement au préfet, autorité de police représentant de l’État dans le département, de préparer les mesures de protection des populations.

D’autres instructions avaient déjà posé les jalons d’une organisation étatique de gestion de crise immédiatement après la seconde guerre mondiale, mais uniquement pour des risques particuliers préalablement identifiés.

Aussi, dès cette époque, le constat semble s’être rapidement imposé qu’une planification par type de risque engendrerait inéluctablement une profusion de plans nuisible à l’efficacité de l’action. De même est-il apparu évident que l’idée de se préparer spécifiquement à toutes les situations d’urgence était illusoire, la plupart étant imprévisibles.

Plutôt que de s’enfermer dans cette impasse, les planificateurs de l’époque ont donc préféré opter pour un dispositif permettant de faire face à tout type de difficulté, quelle qu’en soit l’origine.

Visionnaire, cette approche de la planification, n’en était pas moins contre-intuitive et politiquement difficile à défendre, tant il paraît logique de prévoir une réponse spécifique à un risque particulier dès lors qu’il a été identifié, a fortiori lorsque celui-ci engendre un accident et que l’opinion publique se tourne vers l’État en exigeant des explications.

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Un exercice Orsec réalisé en 1962.

Rien de surprenant donc que, s’écartant ainsi de l’approche fondatrice de planification de 1952, les années 1960-1970 ont correspondu à une époque durant laquelle les « annexes » au plan Orsec ou autres « plans Orsec complémentaires » se sont multipliés pour faire face à des risques particuliers de toutes natures, naturelle et anthropique (accident ferroviaire, inondation, feux de forêt, etc.) ; ces annexes ayant le plus souvent été conçues en réaction à des accidents marquants, comme la rupture du barrage de Malpasset, en 1959, en amont de la ville de Fréjus, qui demeure aujourd’hui encore le plus dramatique accident de sécurité civile en France depuis la seconde moitié du XXe siècle, avec quatre cent vingt-trois morts et disparus.

1987 : la création des plans d’urgence en complément d’Orsec

En réponse à cette efflorescence anarchique de plans de circonstance, divers et variés, juxtaposés les uns à côté des autres, en marge du plan Orsec de 1952, la loi du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile a tenté d’y mettre de l’ordre en distinguant trois grandes catégories de plans d’urgence en complément du plan Orsec :

  • les plans particuliers d’intervention (PPI) pour les ouvrages et installations dont l’emprise est localisée et fixe ;
  • les plans de secours spécialisés pour les autres risques préalablement identifiés ;
  • le plan rouge pour les accidents avec de nombreuses victimes. Au sommet de l’édifice, le plan Orsec devait être déclenché uniquement pour les événements exceptionnels et de grande ampleur.

Premier texte de portée législative sur la sécurité civile, cette loi n’a pas permis de mettre un terme à la multiplication des plans d’urgence par type de risque. Or, confirmant ainsi les craintes des planificateurs de 1952, cette approche de la planification a rapidement posé plusieurs difficultés majeures. Tout d’abord, les préfectures n’ont pas été en mesure de mettre en place l’ensemble des plans qui leur étaient demandés et de tenir les autres régulièrement à jour. Aussi, de nombreux risques n’étaient pas − ou mal − couverts en raison du retard important accumulé en matière de planification dans la plupart des départements. De même, chacun étant conçu de manière autonome, de nombreuses répétitions pouvaient être relevées d’un plan à l’autre. Ensuite, cette planification foisonnante compliquait considérablement toute tentative d’appropriation par les services chargés de leur mise en œuvre, à commencer par les préfectures. Enfin, la segmentation de la réponse opérationnelle induite par cette planification par type de risque était de moins en moins adaptée à la réalité d’une société complexe engendrant des crises de plus en plus multiformes, difficiles à prévoir et en évolution constante.

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Une organisation transversale capable de s’adapter à tout type de situation.

L’autre erreur majeure de la loi du 22 juillet 1987 est d’avoir maintenu le plan Orsec de 1952 au sommet de l’édifice, celui-ci ne devant être déclenché qu’en ultime recours, c’est-à-dire en cas de situation d’une gravité particulièrement exceptionnelle à laquelle les plans particuliers ne permettaient plus de faire face. Ce problème était encore accru par l’ignorance dans laquelle se trouvaient les préfets concernant l’incidence de son déclenchement pour les finances de l’État qui n’avait pas suffisamment été clarifiée.

2004 : La troisième génération de planification Orsec

Les limites de cette approche de la planification furent mises au jour lors des tempêtes Lothar et Klaus qui ont frappé notre territoire en causant des dégâts très importants en 1999. En effet, les préfets ont alors été amenés à « jouer Orsec » sans le déclencher afin de ne pas effrayer inutilement la population et par méconnaissance des conséquences financières d’une telle décision, alors que les circonstances justifiaient amplement son activation. Comme, dans le même temps, les plans d’urgence, lorsqu’ils existaient, n’étaient pas adaptés pour répondre à ce type de situation, les préfets furent embarrassés pour faire face à la situation.

Retenant les leçons du retour d’expérience de ces tempêtes de 1999, les pouvoirs publics ont donc opté pour une troisième génération de plan Orsec tentant de réaliser la synthèse entre les plans de 1952 et de 1987. Adoptée le 13 août 2004, la loi de modernisation de la sécurité civile reprend en effet le principe fondateur de l’instruction de 1952 d’une organisation générique et intersectorielle de gestion de crise capable de faire face à tout type de risque et ce, quelle qu’en soit la cause (accident, sinistre, catastrophe naturelle ou technologique, etc.). En complément, elle reprend de la loi de 1987 la nécessité de compléter cette approche par une analyse systématique des risques pour adapter la planification aux enjeux spécifiques à chaque territoire.

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Orsec : un dispositif permanent de protection des populations

Néanmoins, contrairement à la deuxième génération du plan Orsec qui procédait à l’analyse de chaque type de risque en vue de l’élaboration d’une planification ad hoc, le nouveau dispositif Orsec l’intègre au sein d’une planification unique articulée autour d’un tronc commun complété par des modules complémentaires relatifs à des risques particuliers.

Dit autrement, alors que le plan Orsec de 1952 avait été placé en 1987 au sommet d’une planification par type de risque (les plans d’urgence) et ne pouvait donc être déclenché que lors de circonstances d’une gravité particulièrement exceptionnelle, le nouveau dispositif Orsec constitue désormais le socle de la réponse de sécurité civile sur lequel des dispositions spécifiques doivent désormais s’arrimer uniquement lorsqu’un risque particulier impose des aménagements par rapport au tronc commun de la planification.